Задължението за продаване на местна продукция от търговските вериги

„Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат. Разпоредбите на Конституцията имат непосредствено действие.“ член Пети на КРБ

адв. Тюркер Моллахасан, Център за мониторинг на правосъдието

На 21.04.2020 г. в бр. 37 на ДВ беше промулгирано „Постановление № 70 от 14.04.2020 г. за осигуряване на основни групи храни, произведени на територията на Република България, в търговските обекти, представляващи вериги от магазини“ (накратко „Постановлението“).

Актът е приет от Министерски съвет и по същество създава задължение за обособяване на място в търговски обект с достатъчна големина и подходящо обозначение. На тези обособени места следва да се предлагат определено количество хранителни стоки, произведени от „регионални производители“. Регионалните млечни продукти, които се предлагат на тези места, например, не могат да бъдат по-малко от 90 на сто[i] от целия асортимент от млечни продукти, предлагани в съответния търговски обект. Иначе казано – за да може да се предложи 1 бр. меко италианско сирене от региона Кампания (т.е. моцарела), трябва да се предложат задължително 9 бр. български сирена, произведени в съответния регион.

Оставям настрана многобройните икономическите недъзи на подобно задължение. Вярвам, че българските икономисти ще ги коментират обстойно. Все пак също вярвам, че идеи, които касаят важни обществени отношения, първо трябва да минат през теста на „юридически възможното“, за да влязат в полето на „икономически целесъобразното“.

По-долу са анализирани няколко правни проблема на Постановлението.

1. Постановлението е нищожно и не поражда правни последици

Параграф 1 от Заключителните разпоредби на Постановлението посочва, че то се приема на основание чл. 6, т. 2 от Закона за нормативните актове (бел. ред. погрешно[ii]) във връзка със Закона за мерките и действията по време на извънредното положение, обявено с решение на Народното събрание от 13 март 2020 г. (накратко „Закон за извънредното положение“).

Без значение от характера на времето (мирно или извънредно) Министерският съвет приема постановленията си въз основа и в изпълнение на законите. С постановления Министерският съвет приема наредби (чл. 114 КРБ). Наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби на законите (чл. 7, ал. 2 ЗНА). Считам ,че коментираното Постановление има замисъл на „наредба“ по цитираната норма.

Към датата на приемането на Постановлението  обаче – 14.04.2020 г., не ставаше ясно каква връзка има този акт със Закона за извънредното положение, тъй като последният не уреждаше материална компетентност в полза на Министерски съвет за издаване на подобен акт дори към датата на обнародването на Постановлението – 21.04.2020 г. Промени в Закона за извънредното положение в тази връзка са обнародвани на 24.04.2020 г. в бр. 38 на ДВ. Новият чл. 16а (в сила от 24.04.2020 г.), който действа ex nunc, предвижда, че: „до отмяната на извънредното положение с акт на Министерския съвет може да се въвеждат временни мерки за защита на производството на храни, произведени на територията на Република България, търговията и пускането им на пазара във вериги от магазини“.

В резултат на това възниква въпросът как теоретично следва да се класифицира Постановлението – като подзаконов нормативен акт или като предзаконов нормативен акт? Ако оставим този въпрос настрани, следва да отбележим, че доколкото към датата на приемането на Постановлението Министерският съвет нямаше такава материална компетентност и доколкото новелата на Закона за извънредното положение няма обратно действие и не адресира Постановлението изрично, то Постановлението е нищожно издадено и последващият законодателен акт не може да санира този порок. В правната теория няма спор, че административни актове, издадени при липса на материална компетентност, не пораждат целените от тях правни последици[iii]. Това е потвърдено и от Тълкувателно Решение № 2/1991 г. на ОСГК на Върховния съд.

2. Постановлението противоречи на Конституцията на Република България (дори да беше валидно прието)

2.1. След анализ на чл. 1 на Постановлението се стига до извода, че адресатите му се определят чрез 7-елементен кумулативен фактически състав.

Задълженото лице трябва да управлява:

  1. търговски обекти за продажба на храни и нехранителни стоки;
  2. продажбата в тях трябва да е на „дребно“;
  3. търговските обекти трябва да са на „самообслужване“;
  4. търговските обекти трябва да са над 10 броя;
  5. търговските обекти трябва да се намират в поне 4 административни области;
  6. търговията в тях да се извършва от името и за сметка на едно лице; и
  7. сградите и съоръженията да представляват „комплексен обект“.

При стриктно тълкуване на първия елемент става ясно, че лицата, които продават само хранителни стоки, не би трябвало да са адресат на задължението, тъй като чрез употребата на съюза „и“ елементът изисква кумулативно наличие на продажба на храни с продажба на нехранителни стоки. Вторият елемент е неясен. Какво означава „продажба на дребно“? Дали означава липса на забрана за купуване на единична стока в определен търговски обект, тъй като единична стока може да се купи на практика и от повечето складове „на едро“, или означава липса на възможност за купуване на голям брой стоки от един и същ вид, защото и във Фантастико, например, няма забрана да изкупите целия щанд с домати (може би защото Ви се ходи на протест пред Народното събрание и ви трябват домати като пластмаса, но това е друг въпрос). Третият елемент също е неясен. Какво означава понятието „самообслужване“? Ако касиерът в Кауфланд Ви предлага вафла „Боровец“ на промоция, дали това е „самообслужване“, или не? Последният елемент също е неясен. Какво означава „комплексен обект“ при липса на дефиниция в ЗУТ на това понятие?

Междинният извод е, че с първите три и последния елемент Постановлението дискриминира по неясен начин лицата, които имат определен бизнес модел (кумулативна продажба на хранителни и нехранителни стоки, продажба на дребно и самообслужване в комплексен обект). Считам, че по този начин Постановлението нарушава чл. 4, ал. 1 на Конституцията, а именно принципа на „правовата държава“, съгласно който нормативната уредба трябва да е точно, ясно и недвусмислено формулирано (виж по-подробно в мотивите на Решение № 9 от 05.12.2019 г. по конституционно дело № 8 / 2019 г. на Конституционния съд и Решение № 1 от 04.02.2020 г. по конституционно дело № 17/2018 г. на Конституционния съд).

Третият и четвъртият елементи се базират на имуществен критерий (10 обекта в поне 4 области). По този начин считам, че Постановлението нарушава чл. 6, ал. 2, предложение последно на Конституцията, а именно дискриминация на база „имуществено състояние“.

2.2. Постановлението дискриминира определени задължени лица и поставя в повече от обичайното привилегировано положение определени регионални производители на база местоположение в страната, което според мен е недопустимо съгласно разпоредбата на чл. 19, ал. 2 от Конституцията, съгласно която „законът създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност.

Както посочих по-горе, на обособените места следва да се предлагат определено количество хранителни стоки, произведени от „регионални производители“. Регионални производители са такива, които имат място на осъществяване на дейност в същата административна област, където се намира съответния търговски обект, или на територията на съседна област. За административни области София-град и София област обаче е уредена една фикция – за целите на Постановлението за тях като съседни области се считат областите, граничещи както със София област, както и с област Пловдив.

Тази фикция поражда следните проблеми.

2.2.1. Съгласно определението за „регионален производител“ едно задължено лице трябва да снабди 90% от млечните продукти в търговския си обект в гр. Видин, например, с млечни продукти, които са произведени или в област Видин, или в област Монтана. В същото време друго задължено лице може да снабди 90% от млечните продукти в търговския си обект в гр. София с млечни продукти, които са произведени в областите София – град, Монтана, Враца, Ловеч, Пловдив, Пазарджик, Благоевград, Кюстендил, Перник (областите, които граничат със София област) и Габрово, Стара Загора, Хасково, Кърджали, Смолян и София област (области, които граничат с област Пловдив). Следователно 90 % от млечните продукти в търговските обекти в гр. Видин ще се снабдят само от две области, докато в гр. София квотното снабдяване може да се осъществи от цели петнадесет области. Повечето области несъмнено водят до по-богат избор и от там повече търсене. Така Постановлението създава необосновано конкурентно предимство на търговските обекти, находящи се в област София – град и София област, тъй като няма област в страната, която да граничи с 15 други области.

2.2.2. По същата логика се създава привилегия на определени регионални производители. Например, производителите в област Видин ще имат привилегията да са „регионални“ само за търговски обекти в две области (като в същото време конкуренцията им ще е по-малка), докато тези в област София – град и София област – на 15 области. Тоест последните производители ще имат лесен достъп до по-широк пазар.

Крайният извод е, че Постановлението противоречи на редица разпоредби на Конституцията на Република България.

3. Постановлението противоречи и на Закона за извънредното положение

3.1. Разпоредбата на чл. 16а на Закона за извънредното положение дава делегация на Министерски съвет да въведе временни мерки за защита на местни храни единствено до отмяната на извънредното положение, т.е. до 13 май 2020 г. Съгласно параграф 4 от ЗР на Постановлението обаче същото влиза в сила от 21.04.2020 г. и се прилага до 31.12.2020 г.

Считам, че ако се приеме, че Постановлението е прието на основание чл. 16а от Закона за извънредното положение, то то трябва да се прилага не до 31.12.2020 г., а до края на извънредното положение, т.е. 13 май 2020 г.

3.2. В тази връзка буди недоумение и параграф 2 от Заключителните разпоредби на Постановлението. Съгласно тази разпоредба „търговските обекти[iv] по чл. 1, ал. 1 привеждат дейността си в съответствие с настоящото постановление в 14-дневен срок от приемането му“. Постановлението е прието на 14 април 2020 г., но е влязло в сила от деня на обнародването му на 21 април 2020 г. Означава ли това, че постановлението има обратна сила? Според мен тази разпоредба трябва да се тълкува корективно, като 14-дневният срок следва да започва да тече от обнародването на Постановлението, защото до този момент коментираната разпоредба не е била в сила.

Корективното тълкуване би означавало, че задължените лица трябва да приведат дейността си в съответствие с Постановлението до 5 май 2020 г. По този начин обаче Постановлението ще се приложи само 8 дни (до 13 май 2020), което обезсмисля съществуването му. Поради тази причина остава въпросът за неясния характер и на тази разпоредба, което отново води до извода, че Постановлението противоречи на принципа на правовата държава поради множеството неясни разпоредби, които съдържа.


[i] Не става ясно съотношението „90 на сто“ как се изчислява (напр. на цена, на брой опаковки, на дължина на опаковъчен материал или на килограм на предлаганата продукция).

[ii] Разпоредбата на чл. 6, т. 2 ЗНА под понятията „изпълнителна и разпоредителна дейност“ има предвид сферата на вътрешното управление на държавната администрация и не дава основание за уредба на обществени отношения, страни по които са гражданите и недържавните организации. По-подробно виж проф. Велко Вълканов в монографията му „Нормативните актове на Министерския съвет“ (С., 1979, с. 74-75) и facebook страницата „Общ административен акт“.

[iii] По-подробно виж проф. Кино Лазаров в учебника му „Административно право, II Преработено и допълнено издание“ (С., 2011, с. 170 – 176).

[iv] Съвсем друг е въпросът как така самите „търговски обекти“ са адресати на административни задължения, но блестящият юридически изказ на Постановлението не следва да се критикува.

*Статията е публикувана в Де Факто

Вашият коментар

Попълнете полетата по-долу или кликнете върху икона, за да влезете:

WordPress.com лого

В момента коментирате, използвайки вашия профил WordPress.com. Излизане /  Промяна )

Google photo

В момента коментирате, използвайки вашия профил Google. Излизане /  Промяна )

Twitter picture

В момента коментирате, използвайки вашия профил Twitter. Излизане /  Промяна )

Facebook photo

В момента коментирате, използвайки вашия профил Facebook. Излизане /  Промяна )

Connecting to %s

%d блогъра харесват това:
search previous next tag category expand menu location phone mail time cart zoom edit close